Wetgever en rechter: wie is aan zet?

In natuur- en milieuzaken staat de verhouding tussen wetgever en rechter herhaaldelijk ter discussie. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens stelt dat het de rechter niet is toegestaan zijn oordeel in de plaats te stellen van de wet. Maar kan de rechter de wetgever wel corrigeren?

De laatste jaren is herhaaldelijk de verhouding tussen de wetgever en de rechter in discussie geweest. Dat betreft met name de civiele rechter en de bestuursrechter. Belangenbehartigers van natuur en milieu richtten zich tot de rechter wegens nalatigheid van de staat. Geregeld komt de vraag op of de rechter zich bij dit soort zaken niet op het pad van de wetgever begeeft.

Een staatsrechtelijk vraagstuk

Ten principale is hier een staatsrechtelijk vraagstuk aan de orde dat slechts rudimentair is geregeld. De scheiding der machten is niet zodanig uitgewerkt dat het voorliggende vraagstuk een pasklaar antwoord krijgt. Onze Grondwet biedt weinig houvast. De rechter wordt geroepen een oordeel te geven over de bescherming van natuur en milieu. Soms overweegt hij dat het geschil niet door hem kan worden beslecht en de wetgever voor de oplossing zal dienen te zorgen. Soms ziet hij de mogelijkheid zelf het geschil te beslechten. Over één aspect valt niet te twijfelen: aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen (artikel 112 Grondwet). Binnen die taakstelling en bevoegdheid dient de rechter te oordelen.

Geschil

Wat wordt onder een geschil verstaan? Er is geen juridisch bepaalde definitie van die term, maar van een zekere eenheid in opvatting kan wel gesproken worden. Het betreft onenigheid van partijen over dezelfde aangelegenheid die voor ieder van hen een feitelijk waardeerbaar belang heeft. Dat belang dient niet louter van abstracte aard te zijn – bijvoorbeeld de beantwoording van uitsluitend een rechtsvraag of een verschil van inzicht – maar geschikt te zijn om een eind te maken aan de onenigheid, zodat vaststaat hoe partijen zich op dat punt jegens elkaar verhouden. De strijdende partijen dienen zich naar dat oordeel te gedragen. Nakoming kan in rechte afgedwongen worden.

Belang

Dat van een belang moet blijken, wordt tot uitdrukking gebracht in de regel ‘geen belang, geen actie’, alsook in artikel 1:2, lid 1 Awb. Dit luidt: “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.” Artikel 8:69a Awb bepaalt: “De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel niet of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.” Uit jurisprudentie blijkt dat een feitelijk belang aan de orde moet zijn. Aldus is de samenhang tussen geschil en belang in civiele en bestuursrechtelijke procedures relevant.

Hoever reikt de bevoegdheid van de rechter?

De rechter is aan rechtsregels onderworpen. Hij dient voor de beslechting van het geschil o.a. te toetsen aan de wet. In artikel 11 van de Wet Algemene bepalingen is vastgelegd: “De rechter moet volgens de wet recht spreken; hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordelen.” Artikel 12 voegt daaraan toe: “Geen rechter mag bij wege van algemene verordening, dispositie of reglement, uitspraak doen in zaken welke aan zijn beslissing onderworpen zijn.” De Awb bewandelt een andere weg door de wetgevende macht (in formele zin) uit te sluiten van beroep tegen besluiten van bestuursorganen (artikel 1:1, lid 2, sub a). Dit is een procesrechtelijke bepaling, waardoor deze rechter niet toekomt aan inhoudelijke beoordeling. Procesrechtelijk is ook het bepaalde in artikel 120 Grondwet van belang. Dat verbiedt de rechter wetten en verdragen aan de Grondwet te toetsen. Duidelijk is dat het de rechter niet is toegestaan zijn oordeel in de plaats te stellen van de wet. Blijft de vraag of hij de wetgever kan corrigeren. Behoudens internationale verplichtingen komt die vraag niet voor een positief antwoord in aanmerking. De rechter dient de wet te ontzien. In discussie is de vraag of de rechter in bepaalde gevallen zijn rechtsboekje niet te buiten gaat.

Belangenbehartiging in procedures voor de rechter

Met name rechtspersonen plegen op grond van hun statuten en feitelijke werkzaamheden in rechtsprocedures op te komen voor de bescherming en het behoud van het milieu en voor natuurbelangen. Van belang is daarvoor het bepaalde in artikel 1:2, lid 3 Awb, waarover de Afdeling bestuursrechtspraak in diverse uitspraken heeft geoordeeld, o.a. in ABRvS 1 oktober 2008, ECLI:NL:RVS: 2008:BF 3911. Daarenboven biedt het verdrag van Aarhus een voorziening inzake toegang tot de rechter voor de behartiging van het milieu. De rechter wordt in dit soort procedures niet gesteld voor de vraag om een geschil te beslechten, maar om een oordeel te vellen over de aantasting van het belang waarvoor de eisende partij opkomt. Omdat de bestuursrechter uitsluitend bevoegd is om over besluiten te oordelen (publiekrechtelijke rechtshandelingen, niet zijnde wetten) doet zich hier geen probleem voor in de relatie tussen wetgever en rechter. Door deze rechter wordt de wetgever niet direct geconfronteerd met oordelen die verplichten tot wetgeving. Indirect kan zo’n oordeel er wel toe leiden dat de wetgever maatregelen neemt.

In een procedure voor de civiele rechter ligt dit anders. Procedureel is de staat gedaagde en niet een bepaald orgaan van de staat. Als de staat veroordeeld wordt, kan er nog nagegaan worden welk orgaan binnen de staatsinrichting gehouden is maatregelen te nemen. De Hoge Raad overwoog in zijn Urgenda-arrest: “De rechter kan (…) een verklaring voor recht uitspreken dat het uitblijven van wetgeving onrechtmatig is. Ook kan hij het betrokken openbaar lichaam een bevel geven om maatregelen te nemen (…), zolang dat bevel niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen.” Duidelijk is dat niet zozeer van een geschil sprake was, als wel van de behartiging van een bepaald belang van algemene aard. Hier blijkt een ontwikkeling die niet in overeenstemming is met de grondslag waarop in onze Grondwet de trias politica is vastgelegd. Impliciet kan blijken dat een bevel uitsluitend door wetgeving kan worden geëffectueerd, afgezien van de vraag of een bevel geen algemene dispositie betreft.

Slotconclusie

Rechtszekerheid is een van de mijlpalen voor het functioneren van overheid en maatschappij. De beschreven ontwikkeling maakt die zekerheid zoek. Verschil van inzicht tussen wetgever en rechter tast het gezag van beide instanties aan. Ook de burger raakt in verwarring. De overheid voedt zelf het wantrouwen. Sommige politieke partijen blijken zich hiervan bewust te zijn. De aanstaande verkiezingen zouden politici kunnen leveren die met zinvolle voorstellen eindelijk een Grondwet bevorderen die rechtszekerheid brengt en naleving garandeert. Wetgever, rechter en volk willen weten waar zij aan toe zijn. De Staatscommissie rechtsstaat kan zich hierin evenmin onbetuigd laten.