De verkiezingen zijn voorbij en het formeren kan beginnen. Dan breekt ook de tijd aan voor het aanstellen van bewindslieden. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens vraagt zich af hoe het met de gedragscode voor deze bewindslieden staat.
De verkiezingen zijn voorbij en het formeren kan beginnen. De tijd voor een akkoord en het aanzoeken van kandidaten breekt aan. De aanstelling of benoeming van een persoon in een bepaalde functie brengt een aantal eisen mee. Deze zijn gerelateerd aan de positie die de betrokkene gaat bekleden en zijn gericht op een goede vervulling van de te verrichten taak. Zij vormen een gedragscode voor de betrokkene en voor diens omgeving een toetssteen. Hoe staat het met zo’n code voor de bewindslieden?
Overheidsbestuurders en hun gedrag
Op nationaal en decentraal overheidsniveau zijn bestuurders belast met de zorg voor de behartiging van de belangen die uit het ambt voortvloeien. Voor ministers en staatssecretarissen geldt de Wet rechtspositie die slechts bezoldiging als inhoud heeft. Er is geen geschreven gedragscode. In de periode die voorafging aan de verkiezingen werd door de meeste partijen gesteld dat er veel te verbeteren viel. Het gedrag van bewindslieden had bepaald niet bijgedragen aan het vertrouwen van de burger in de overheid. In de discussies die in de verkiezingsstrijd werden gevoerd, kwam niet naar voren langs welke structurele weg gezorgd zou worden voor een herstel van dat vertrouwen. Bestaanszekerheid voor de burger had iedereen in zijn beloftepakket staan, klimaat en migratie kregen veel aandacht. Of dit leidt tot herstel van vertrouwen vraagt een koene sprong. Die relatie is niet vanzelfsprekend.
Nakoming van de eed/belofte door bewindslieden
In de Grondwet en andere organieke wetten is bepaald dat om een overheidsfunctie uit te oefenen de betrokkene de eed of belofte dient af te leggen. Ministers en staatssecretarissen dienen bij de aanvaarding van hun ambt trouw aan de Grondwet te zweren of te beloven, alsook ‘getrouwe vervulling van hun ambt’ (art. 49 Gw). Is hiermee voldoende houvast gegarandeerd voor het vereiste gedrag in de uitoefening van het ministersambt en dat van staatssecretaris? Ter voorkoming van een misverstand maak ik twee opmerkingen. De eerste opmerking betreft de in politieke partijen geldende regels omtrent het partijlidmaatschap. Daarover gaat mijn uiteenzetting niet. Zij gaat ook niet over een ander aspect: de controle van het parlement op het doen en laten van een bewindspersoon. In dit geval bepaalt niet een gedragsregel de toetssteen, maar blijkt al dan niet van een zekere afkeuring door parlementsleden over de ‘beoordeelde’. Soms wordt al een motie van wantrouwen in het vooruitzicht gesteld zonder enig ‘verhoor’. Partijdigheid is evenmin afwezig. Het gaat mij niet om deze vorm van ‘beoordeling’, maar om een objectieve, algemeen toepasbare regeling waarin vastligt waarnaar ministers en staatssecretarissen zich dienen te gedragen en op grond waarvan zij beoordeeld worden om van een getrouwe vervulling van het ambt te spreken. Daarmee wordt duidelijk wat de betrokkene dient te doen en te laten om betrouwbaar te zijn, en dus op die titel het vertrouwen van de burger te verwerven. Bij controle door het parlement dienen objectieve criteria tot een oordeel leiden. Dan kan het gedrag van de te beoordelen bewindspersoon op overtuigende gronden worden beoordeeld en weten de burgers wat vereist wordt.
Democratie
Een land besturen hebben bewindslieden niet voor eigen gewin of persoonlijke ambities uit te oefenen. Evenmin zijn zij aangesteld om zich in het bijzonder voor hun achterban, zoals hun politieke partij, in te zetten. Dat laatste wordt in Europa veelal pas bestreden als het elders de spuigaten uitloopt. Dat verklaart de kritiek op Orban in Hongarije en op de leider van de Pis-partij in Polen. Ook plegen zij in hun streven naar macht met fraaie beloften en/of misleidende informatie aanhang en sympathie te werven. Soms worden zelfs beloningen of posities in het vooruitzicht gesteld. Eenmaal met het ambt bekleed, wordt nakoming van beloften verwacht. Om zich een vaste zetel te verwerven wordt her en der de pers ingepalmd en worden tegenstanders uit de weg geruimd, zoals Poetin bij herhaling heeft toegepast.
In Nederland is het stramien niet wezenlijk anders. Dat de gang van zaken in de praktijk niet de spuigaten uitloopt, is niet aan ons staatssysteem te danken. Onbekommerd hoeft de burger echter niet te zijn. Ons land kent politieke partijen en politici met standpunten die in strijd zijn met fundamentele rechten. Ook zij doen een gooi doen naar overheidsmacht. De gang naar de macht baant vele wegen en mogelijkheden: de term democratie is onuitputtelijk. Na diens verkiezing pleegt de gekozene de eed/belofte getrouw af te leggen ongeacht het democratische gehalte van de standpunten. Voor menige burger breekt dan het moment aan om het vertrouwen te verliezen. De politiek heeft zo haar eigen mores. Dat die bij menigeen in een ondoorgrondelijk licht is komen te staan, laat zich verklaren. Democratie is meer dan een groot aantal stemmen.
Betrouwbare grondslagen
De belofte van menige politieke partij was om afstand te nemen van het voorbije minder geslaagde overheidsgedrag. Dat stemt tot vreugde. Voor dat gedrag zijn relevante ideeën en voorstellen weinig of nauwelijks gepresenteerd. Het ging om voorspellingen over de te verwachten oplossing van veel problemen. Geen slechte ideeën, maar het streven naar macht was groter dan naar beter gedrag. In dat beeld past het al dan niet bewuste stilzwijgen omtrent de zorg voor bestuurderskwaliteit. Daar gaat mijn belangstelling wel naar uit.
Slechts enkele elementen noem ik:
- De minister of staatssecretaris dient zich in de uitoefening van zijn ambt te onthouden van privésympathieën en -antipathieën. De vrijheid tot uiting in woord en geschrift is beperkt tot hetgeen functioneel past.
- Bevoordeling of behartiging in de uitoefening van het ambt van eigen belangen of die van bevriende personen en instellingen is taboe. Dat betreft ook de activiteiten die op de toekomst betrekking hebben. Partijbelangen vallen uiteraard daaronder.
- Toezeggingen in het kader van de verkiezingen gedaan zijn toegestaan in de uitoefening van de functie indien de nakoming ervan ten dienste strekt van het algemeen belang. De eed van zuivering ziet op deze situatie. Deze ontsnapt grotendeels aan de criteria die worden gehanteerd. Zij zijn, voor zover bekend, voornamelijk van financiële aard zijn. Die eed/belofte zou evenwel het volk duidelijk dienen te maken dat de zuiverheid intensief onderzocht is.
Controle
De Tweede Kamer en de koning kunnen opdracht geven tot vervolging van een bewindspersoon wegens het plegen van een ambtsmisdrijf. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is dan bevoegd te vervolgen (artikel 119 Gw jo. artikel 111, lid 2 sub a Wet op de rechterlijke organisatie). Deze wettelijke regeling is nooit toegepast. Mede daarom is er reden voor een gedragscode die te allen tijde de basis biedt voor controle door de Tweede Kamer. De grondwettelijke papieren tijger wil niet bijten.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.