Het OM besloot de actievoerders die de A12 blokkeerden niet te vervolgen. Emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens vraagt zich af of de burgemeester dit OM-besluit tandenknarsend moet slikken.
Eind mei van dit jaar verzuchtte de Haagse burgemeester Van Zanen niet blij te zijn met het besluit van het OM om degenen die demonstratief de A12 op de Utrechtse Baan te Den Haag hadden geblokkeerd, niet te vervolgen. Hij stelde zich niet te willen bemoeien met het werk van het OM. Dit standpunt leg ik onder de loep.
Blokkade van een openbare weg
In het verlangen om op een doeltreffende wijze te demonstreren tegen het regeringsbeleid inzake klimaatbeheersing had Extinction Rebellion besloten een blokkade van een vitale verkeersweg te gebruiken als demonstratieplek. De burgemeester had daarvoor geen vergunning verleend. De vraag die zich hier aandient, betreft de bevoegdheid van de burgemeester: zou hij bevoegd zijn geweest deze blokkade als plaats van demonstratie toe te staan? Hierop geef ik een ontkennend antwoord. In artikel 162 Wetboek van Strafrecht is bepaald: “Hij die opzettelijk … enige openbare landweg verspert … wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste negen jaren of geldboete van de vijfde categorie, indien daarvan gevaar voor de veiligheid van het verkeer te duchten is.” Tot ontheffing hiervan is in algemene zin een burgemeester niet bevoegd, terwijl hij bij een kennisgeving van demonstraties verplicht is in het belang van het verkeer regels te geven voor de uitoefening van het demonstratierecht. Ook het OM en de beheerder van de openbare weg (Rijkswaterstaat) zijn tot deze ontheffing niet bevoegd. Een mededeling dat een dergelijke blokkade zal plaatsvinden doet daaraan niet af. Is deze blokkade in het driehoeksoverleg besproken?
Demonstaties
De Wet openbare manifestaties kent de burgemeester de bevoegdheid toe om ter regulering van het demonstratierecht als vastgelegd in de artikelen 6 en 9 Grondwet, voorschriften te geven. De gemeenteraad moet een verordening vaststellen waarin geregeld wordt dat kennisgeving van een voorgenomen demonstratie aan de burgemeester dient te geschieden. Deze kan dan naar aanleiding van zo’n kennisgeving een verbod uitvaardigen. Het belang van het verkeer zal normaliter geen absolute dam opwerpen tegen een demonstratie. De burgemeester zal in beginsel het demonstratierecht eerbiedigen op een voor het verkeer aanvaardbare en voor beide zo min mogelijk belastende wijze. Omdat hij – als zojuist gesteld – niet bevoegd is om ontheffing te geven voor de voorgenomen blokkade, zou een verbod om aldaar te demonstreren geen nieuwe verplichting in het leven roepen. Die blokkade was evenwel het door de organisatie gewilde middel. Daarmee had de burgemeester niet meer de mogelijkheid om te bepalen waar en wanneer gedemonstreerd kon worden. Nu de blokkade van deze vitale verkeersader door de organisatie geëist werd, viel er voor de burgemeester niets meer af te wegen. Dat de betogers een misdrijf zouden begaan, was bekend. De bevoegdheid van de burgemeester werd ontgaan en deze blokkade moest het klimaatdoel heiligen.
Geen vervolging
Het OM zou afzien van vervolging. Een motivering hiervan is – voor zover bekend – niet gegeven. Verschillende argumenten zouden daarbij een rol kunnen spelen. Enerzijds een zekere relatie met eerdere protesten van boeren via gebruik van openbare wegen met tractoren, en anderzijds een zekere sympathie met de doelstelling van de organisatoren. Het besluit tot niet vervolgen van de boerenprotesten dient door eigen daarop toegesneden gronden beoordeeld te worden. Het zou – indien van toepassing – ernstig zijn als hier een vorm van sympathie aan de orde zou zijn voor het doel van de blokkade. De inhoud van de gronden voor een demonstratie mag geen rol spelen bij het oordeel over demonstraties. Daarvan heeft niet alleen de burgemeester, maar ook het OM, een politiefunctionaris en een rechter zich te onthouden. Er heeft wel eens een burgemeester mee-gedemonstreerd. Dat tast zijn ambtelijke objectiviteit aan en verdient afkeuring. Aan het OM komt niet toe te oordelen over een demonstratie, wel over mogelijke strafbare feiten. Over een besluit tot niet-vervolging kan bij een gerechtshof beklag worden gedaan. Ter beoordeling is of het OM terecht tot niet vervolgen heeft besloten. Zo’n beklag houdt geen bemoeienis in met het OM-beleid. Het verzoekt om toetsing door een rechter.
Moet de burgemeester dit OM-besluit tandenknarsend slikken?
Mag de Haagse burgemeester zich niet inlaten met dit besluit van het OM? Dit zal ik bezien. Het kan gewenst zijn dat de burgemeester dit wel doet. Redenen daarvoor zijn de volgende. Extinction Rebellion heeft de uitoefening van de bevoegdheid door de burgemeester gefrustreerd. Er restte nog uitsluitend de mogelijkheid tot vervolging door het OM. Waarom wil het OM niet vervolgen, ofschoon het eerder wel optrad? Ook vond elders vervolging plaats, waarvan blijkt uit ECLI:NL:GHSHE:2006:AV2615 over een blokkade te Maastricht. Niet met rechtsmiddelen, maar met waterkanonnen werd uiteindelijk in Den Haag de aftocht bewerkstelligd. Rechtens is niet duidelijk of de burgemeester dit allemaal moet slikken. Met geweld optreden is een feitelijke handeling. Strafrechtelijke handhaving is van juridische aard. Wel rijst de vraag naar het bevoegde gezag inzake het optreden met geweld. In het rapport van de commissie Enschedé over het Amsterdamse oproer in 1966 (tweede interim-rapport, Staatsuitgeverij 1967, pag. 43) wordt over zo’n situatie gesteld: de politie kiest haar baas op straat (zie artikelen 11 en 12 Politiewet 2012).
Artikel 12 Strafvordering
Artikel 12 Sv zou wellicht enige uitkomst kunnen bieden. Dit luidt: “Wordt een strafbaar feit niet vervolgd …, dan kan de rechtstreeks belanghebbende daarover schriftelijk beklag doen bij het gerechtshof, binnen het rechtsgebied waarvan de beslissing tot niet vervolging … is genomen.” Kan in dit geval de burgemeester aangemerkt worden als rechtstreeks belanghebbende bij de beslissing tot niet vervolging? Voor het antwoord op die vraag is het tweede lid van artikel 12 Sv van belang. Het verruimt de persoon van de klager aldus: “Onder rechtstreeks belanghebbende wordt mede verstaan een rechtspersoon die krachtens zijn doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een belang behartigt dat door de beslissing tot niet vervolging … rechtstreeks wordt getroffen.” De burgemeester is geen rechtspersoon, maar bestuursorgaan. Zou hetgeen geldt voor de rechtspersoon ook kunnen opgaan voor een bestuursorgaan? Jurisprudentie over deze vraag is mij niet bekend. Deze bepaling breidt de werking uit tot de rechtspersoon als civielrechtelijk fenomeen. Over bestuursrechtelijke fenomenen zegt de wet niets. Op grond van teleologische interpretatie lijkt mij een uitbreiding tot bestuursorganen goed verdedigbaar. Daarna rijst de vraag of een burgemeester in dit geval rechtstreeks getroffen wordt door de onderhavige beslissing? Duidelijk is dat hij niet in staat was zijn wettelijke opdracht ten uitvoer te brengen. Om van rechtstreeks getroffen te spreken, lijkt me een bijzondere omstandigheid aangewezen. Een positief antwoord acht ik in dit geval verdedigbaar omdat aan de organisatie vanaf de aanvang van de blokkade duidelijk was dat zij geen boodschap aan de burgemeester hoefde te hebben. Het OM was vooraf op de hoogte. De burgemeester werd bewust buitenspel gezet. Zijn bevoegdheid werd gefrustreerd, hetgeen wordt versterkt door het OM-besluit om niet te vervolgen voor de blokkade.
Het opportuniteitsbeginsel van het OM
In het liber amicorum voor A.J. Machielse Ad hunc modum toonde ik aan dat het opportuniteitsbeginsel van het OM begrensd is, zie: “Opstellen over materieel strafrecht”, Fokkens et al., Kluwer, Deventer 2013, pag. 97-105. Controle op dit OM-beleid vanwege de politiek schiet tekort. Dit beleid dient aan rechtsnormen te voldoen. Is dat in de blokkade-zaak het geval? Het hof kan toetsen of het OM in een geval als dit het rechtsspoor volgt. Ter adstructie van een dergelijke toets zie: ECLI:NL:GHAMS:2023:1326 met vragen over het coffeeshopbeleid.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.