Onze Grondwet regelt niet dat Nederland een democratische staat is, constateert emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens. De Grondwet is juist bij uitstek de plek om dat vast te leggen. Hij heeft daarom een eerste aanzet voor een wettekst geschreven.
Op 17 januari 2023 heeft de Eerste Kamer ingestemd met een wijziging van artikel 1 van de Grondwet. Aan de non-discriminatiebepaling worden ‘handicap’ en ‘seksuele gerichtheid’ toegevoegd. Wat mij in algemene zin aan onze Grondwet opvalt, is dat die met de klassieke grondrechten het constitutionele huis binnenvalt. Logischerwijs dient daaraan een regeling van ‘de statuten’ vooraf te gaan waarin de structuur en de doelstelling van de staat als overheid vastliggen. Maar die doelstelling en het feit dat Nederland een democratische staat is, regelt de Grondwet niet. Juist in deze onzekere tijd is daaraan grote behoefte. Voor het staatsrecht ligt hier een opgave. De tijd dwingt tot meer fundamentele bijdragen vanwege het staatsrecht. Dat vereist een degelijker opzet dan onze Grondwet biedt. Daartoe geef ik hierna een eerste aanzet.
Nederland is constitutioneel geen democratische staat
De opvatting dat onze staat een democratische staat is, berust op de notie dat het gezag van de overheid ontleend wordt aan het volk. Dat gezag zou dan door middel van verkiezingen verleend worden. Dit is een te simpele visie. Op velerlei terrein zijn diepgaande studies van pas gekomen om praktische maatregelen te treffen. Voor het staatsrecht is dit niet het geval. Deze discipline draagt geen fundamentele ideeën aan voor een democratische staat. Volstaan wordt veelal met een beschrijving en becommentariëring van staatssystemen. Het staatsrecht dient structuur en doelstelling voor een democratische staat te normeren. Dit werk ik uit in een eenvoudig proeve voor een eerste grondwetsartikel. Dat dit niet meer pretendeert te zijn dan een stimulans, moge duidelijk zijn. Het staatsrecht is bij uitstek de discipline die rechtens ertoe kan bijdragen dat normen in de politieke activiteiten in acht genomen dienen te worden. De Grondwet is daarvoor bij uitstek de aangewezen plaats.
Proeve voor een eerste grondwetsartikel
Artikel 1, eerste lid
Het Koninkrijk Nederland in Europa is een democratische staat. De overheid ontleent haar macht aan het Nederlandse volk.
Toelichting: deze bepaling geeft aan welke twee essentialia voor onze staat bepalend zijn: het is een koninkrijk en het is een democratie. De Grondwet regelt uitsluitend de positie van het Koninkrijk in Europa. Tot op heden is onze Grondwet daarin niet geheel duidelijk.
Artikel 1, tweede lid
De staat kent drie machten: de wetgevende macht, de uitvoerende macht en de rechterlijke macht. De bekleders daarvan zijn onderworpen aan de Grondwet.
Toelichting: de bepaling geeft eveneens twee elementen weer. Enerzijds een weergave van de drie machtsinstituties en anderzijds de plicht waaraan haar bekleders onderworpen zijn. De huidige Grondwet kent weliswaar deze drie machten, maar de uitwerking daarvan is anders van opzet.
Artikel 1, derde lid
De wetgevende macht wordt uitgeoefend door de Staten-Generaal en de regering. De wetgever ontleent zijn macht aan de volkswil. De volkswil komt tot uiting via een procedureel proces. Procedureel worden op grond van verkiezingen de volksvertegenwoordigers aangewezen. Inhoudelijk wenst het volk dat de overheid zorgt voor vrede en vrijheid in de samenleving, en dat zij onrecht voorkomt, tegengaat en bestrijdt.
Toelichting: Het procedurele aspect is algemeen bekend en geregeld. Van groter belang is het inhoudelijke aspect. De overheid heeft tot opdracht aan de algemeen in het volk levende overtuiging te voldoen en om onrecht tegen te gaan. Dit betreft de zorg voor een vredige en vrije samenleving en kan als een ‘volksrecht’ worden gezien jegens de overheid.
Artikel 1, vierde lid
Ter bewaking van de volkswil wordt het doen en laten van de overheid gecontroleerd door een Grondwetraad. Deze wordt samengesteld uit, en ontleent zijn gezag aan een uit diverse representatieve geledingen in de maatschappij samengesteld instituut. Dit controleert of de overheid aan haar opdracht voldoet en ziet toe op de naleving van de Grondwet.
Toelichting: deze raad staat buiten de drie genoemde machten, hij ontleent zijn positie aan het volk en vervult los van de machthebbers een controle op het doen en laten van de overheid en degenen die voor haar handelen. Het gaat dus niet om beslechting van een geschil, zoals door de rechter. Reeds daarom is de rechterlijke macht niet geschikt voor de uitoefening van deze taak.
Artikel 1, vijfde lid
Iedere Nederlander en iedere Nederlandse rechtspersoon is bevoegd zich schriftelijk tot de Raad te wenden met een gemotiveerd verzoek tot controle op schending van de grondwettelijke opdracht door een overheidsinstelling, overheidsfunctionaris of volksvertegenwoordiger.
Toelichting: De Grondwetraad controleert op eigen initiatief, of op grond van een gemotiveerd verzoek van een burger of instelling, of de Grondwet wordt nageleefd.
Artikel 1, zesde lid
Dit lid en het bepaalde in het derde, vierde en vijfde lid mag niet worden opgeheven of gewijzigd. Verzet tegen de daarin vastgelegde grondslagen stuit op weerstand. De Raad stelt vast of politieke partijen en/of haar aanhangers zich qua doelstelling of in activiteiten keren tegen de hierin vastgelegde democratische grondslag van de staat en/of de naleving van de Grondwet.
Toelichting: De samenleving dient verzekerd te zijn van vrijheid en vrede. Wie zich daartegen verzet, distantieert zich van een vredige samenleving. Vergelijk artikel 20, lid 4 en 21, lid2 van de Duitse Grondwet.
Artikel 1, zevende lid
De Grondwet stelt de behartiging van mensenrechten vast, bepaalt de wijze van bescherming en de wijze en mate van beperking.
Toelichting: Naast de zorg voor een vredige en vrije samenleving, worden ook individuele grondrechten vastgelegd. Deze betreffen zowel nationale als internationale regelingen waarvoor rechtsbescherming wordt geboden. Hier komt de bevoegdheid van de rechter aan de orde.
Artikel 1, achtste lid
Ter behartiging van welvaart en welzijn van het volk regelt de Grondwet ook sociale grondrechten. Deze vereisen een inspanningsverplichting van de overheid jegens de maatschappij.
Toelichting: Naast de individuele bescherming heeft de overheid ook de zorg voor algemene voorzieningen. De bescherming hiervan door een rechter is beperkt.
Tot slot
Het staatsrecht kan normen formuleren voor een democratische staat. Dat is ten onrechte niet gebeurd. Onze Grondwet geeft geen regeling inzake de gebondenheid van de overheid aan de volkswil. Zolang de overheid – waar dan ook – vrij is in haar handelen, regeert de macht. Duidelijk blijkt in deze tijd het manco aan regelingen die de overheid onder een democratische controle stellen. Daardoor tiert het machtsvirus welig. Een medicijn is nodig voor een democratische staatsorganisatie. De onlangs door het kabinet ingestelde Staatscommissie Rechtsstaat zou een bijdrage kunnen leveren aan zo’n medicijn. Indien onze grondwetgever dan een voortrekkersrol zou willen nemen, kan Nederland als voorbeeld dienen voor andere landen.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.